Cambiante naturaleza de la política de consenso
Neoliberalismo significó diferentes cosas a diferentes personas. Los que la pusieron en práctica prefieren no usar el término y hablan de 'reformas'. Los que lo criticaron desde el inicio, a menudo le dan significados que no tenía originalmente, y no se dieron cuenta de sus ajustes en el tiempo; algunos incluso adoptaron los ajustes en nombre del neoliberalismo, aunque calladamente retenían los elementos del paquete original.
Neoliberalismo es un término muy general que abarca el paquete de políticas económicas que rodea las 'recomendaciones' del FMI desde los '80, la década cuando gran parte de América Latina era golpeada por lo que se dio en llamar la crisis de la deuda. Ese paquete fue visto ampliamente como encarnado en el Consenso Washington de 1990, que no era una receta, sino una compilación de John Williamson del "más bajo denominador común de asesoría política que era abordado por instituciones con base en Washington para los países de América Latina en 1989."
Además, como Williamson se quejaba más tarde, el Consenso Washington se usó como sinónimo del "fundamentalismo de mercado", pese a que -como dijo una década más tarde- el fundamentalismo de mercado del primer mandato de Reagan ya había sido suplantado por el retorno de una política económica racional, y uno podía discernir qué ideas sobrevivirían y cuáles no: disciplina monetaria pero no monetarismo; reforma fiscal, pero no recorte fiscal; liberalización comercial pero quizá no completa libertad de movimientos de capital; desregulación de las barreras de entrada y salida pero no la supresión de regulaciones destinadas a proteger el medio ambiente.
- El Consenso Washington como fue presentado originalmente por Williamson, contenía las siguientes políticas:
- Disciplina fiscal.
- Reorientación de las prioridades de gasto público hacia campos que ofrecen altos retornos económicos y potencial de mejorar la distribución del ingreso, como servicio primario de salud, educación primaria, e infraestructura.
- Reforma fiscal (reducir las tasas marginales y ampliar la base impositiva).
- Liberalización de las tasas de interés.
- Tasa de cambio competitiva.
- Liberalización del comercio.
- Liberalización del flujo de la inversión extranjera directa.
- Privatización.
- Desregulación (para abolir barreras de entrada y salida).
- Asegurar los derechos de propiedad.
Más tarde Williamson dijo que el consenso se había equivocado en un punto: la tasa de cambio competitiva. La mayoría de los economistas de entonces estaban a favor de una tasa fija o de la libre flotación. Agregó que muchos economistas, incluido él mismo, tenían reservas sobre la liberalización de tasas de interés.
Si el Consenso Washington no era una receta, las recomendaciones emitidas por el FMI sí lo eran. Y el Fondo, como expresó con acierto Mark Weisbrot, del Centro de Investigación Económica y Política con base en Washington, actuó como la cabeza o el guardián del cartel de acreedores: "Si un gobierno no llegaba a un acuerdo con el FMI, no podría obtener préstamos del Banco Mundial, de bancos regionales como el importante Banco Interamericano de Desarrollo en su hemisferio, préstamos y ayudas de gobiernos del G-7, y a veces aun del sector privado." Además, la influencia dominante en el FMI era el gobierno de EU. Eso "permitió a EU [y a otros países ricos] a operar a través de una aparentemente multilateral, neutral, tecnocrática institución, cuando presionaban a gobiernos de países en desarrollo para que privaticen sus recursos naturales o para obtener enormes superávits primarios para el pago de la deuda."
Neoliberalismo, por tanto, no significa lo mismo que el Consenso Washington. Jeffrey Chwieroth, de la London School of Economics, da una escueta definición del neoliberalismo como "una serie de creencias asociadas con gobiernos minimalistas y el libre mercado", que propone principalmente la nueva Economía Clásica, que une varias recetas basadas en la noción que los problemas económicos son causados por la intervención del gobierno y se resuelven mejor reduciendo el estado y liberando las fuerzas del mercado. Muchas de esas recetas podrían fácilmente encajar en la descripción de fundamentalismo de mercado, que Williamson dice que el Consenso Washington no encarna.
Decidiendo cómo adoptar
Es muy importante señalar que la adopción del neoliberalismo por los gobiernos
latinoamericanos no fue nada homogéneo, tampoco simultáneo. Por ejemplo,
Chile, citado frecuentemente como ejemplo por los beneficios de la reforma,
comenzó a adoptar partes de lo que más tarde sería llamado neoliberalismo,
con los 'Chicago Boys', a quienes el dictador Augusto Pinochet confió el manejo
de la economía en los '70.
Argentina, bajo Carlos Menem condujo el más radical programa privatizador en el hemisferio, otros países fueron mucho más selectivos. México, Venezuela, Colombia, Brasil y Chile mantuvieron sus compañías petroleras en manos del estado; los primeros tres, para preservar una fuente crucial de ingresos fiscales, los dos últimos para controlar un área de extrema dependencia externa. Chile retuvo el control de la corporación estatal del cobre, por la misma razón que los exportadores de petróleo retuvieron sus compañías petroleras estatales.
Chile y Colombia fueron cautelosos acerca del libre movimiento de capital, con frenos destinados a detener el flujo especulativo del dinero caliente de corto plazo. Eso los protegió de la crisis financiera regional de 1998. Argentina dolarizó su economía imponiendo al estado la obligación legal de cambiar pesos a la par del dólar. Ecuador y El Salvador totalmente dolarizados, Guatemala aceptó el dólar como moneda de curso legal. Nadie más siguió el ejemplo.
El compromiso con la liberalización comercial también fue desigual. México (dentro de Nafta) y Chile llegaron lejos, seguidos por Perú. Mercosur retuvo una medida sustancial de protección externa, y sus socios líderes, Brasil y Argentina, se comprometieron entusiastamente en el comercio dirigido -particularmente, pero no exclusivamente, en vehículos automotor.
El Consenso de Santiago
Poco antes de una década después de aparecer el Consenso Washington, se hizo
claro que el paquete neoliberal no proveía lo que prometía, en particular en
el área social. Una serie de reformas de segunda generación fueron ideadas y
presentadas como perfeccionando, no reemplazando el paquete previo.
Los economistas del Banco Mundial, Javed Burki y Guillermo Perry dijeron en 1998 que "la experiencia ha demostrado convincentemente que las políticas prescriptas por el Consenso Washington valieron la pena [...] y la reasunción del crecimiento económico en los '90, ha estado estrechamente asociado con la implementación de muchas de las políticas recomendadas por Washington".
Pero luego reconocieron los defectos:
*Las reformas han producido una declinación en las tasas de pobreza, pero eso parece más una consecuencia de la declinación en las tasas de inflación y el modesto crecimiento, que de las consecuencias distributivas del comercio y la liberalización financiera.
*La reasunción del crecimiento no ha sido acompañada por una fuerte demanda laboral en el sector formal, en muchos países, ya sea el desempleo formal o el empleo informal se han incrementado.
*El crecimiento de la exportación se ha concentrado en industrias intensivas de recursos naturales.
*Las diferencias salariales entre el trabajo calificado y el no calificado parecen haberse ensanchado. En consecuencia, los problemas de distribución del ingreso no se solucionaron en muchos países, y se han deteriorado en otros, lo que ha producido tasas de pobreza que permanecen inaceptablemente altas.
*La inseguridad económica para los pobres y las clases medias, vinculada a la inseguridad del empleo y la volatilidad del ingreso, ha tendido a elevarse.
La conclusión de los economistas del BM fue que una política macroeconómica buena no era suficiente, y que las buenas instituciones eran críticas para la estabilidad macroeconómica en un contexto de integración financiera global.
De eso emergió el Consenso de Santiago, que no existió como tal de la misma manera que el Consenso Washington, pero los economistas del BM dijeron que estaba implícito en la Declaración de Santiago, que surgió de la Cumbre de las Américas de 1998, celebrada en la capital chilena.
Las políticas y recomendaciones, incluidas en realidad en la Declaración de Santiago fueron:
*Atención especial a los países y grupos sociales más vulnerables del hemisferio, para contrarrestar el hecho que la globalización podría agudizar las diferencias entre países y dentro de las sociedades.
*Alta prioridad a la educación como factor determinante del desarrollo político, social, cultural, y económico, facilitando el acceso de todos los habitantes de las Américas a la educación preescolar, primaria, secundaria y terciaria, y poniendo la ciencia y la tecnología al servicio de la educación.
*Negociación dentro de los cinco años siguientes del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA), tomando en cuenta las diferencias en los niveles de desarrollo y de tamaño de las economías en las Américas.
*Fortalecimiento de la supervisión bancaria e introducción de regulaciones para revelar y difundir información bancaria, a fin de contrarrestar la volatilidad de los mercados de capital.
*Fortalecimiento de la educación para la democracia y promoción de acciones necesarias para que las instituciones del gobierno se conviertan en estructuras más participativas; fortalecimiento de las capacidades de gobiernos regionales y locales promoviendo mayor participación activa en la sociedad civil.
*Alentar las reformas necesarias para promover la cooperación legal y judicial, fortalecer las entidades nacionales involucradas en estudiar la administración de justicia y acelerar el establecimiento de un centro hemisférico de estudios sobre ese tema.
*A fin de superar la pobreza, mayor apoyo a las micro y pequeñas empresas, promoción de estándares esenciales de trabajo reconocidos por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), y el uso de nuevas tecnologías para mejorar las condiciones de salud de cada familia en las Américas.
Como en el caso del Consenso Washington, éste también se prestó a varias interpretaciones. El director del BM, James Wolfensohn, que adoptó el término Consenso de Santiago con entusiasmo, lo redefinió como proponiendo:
*Alta prioridad a la educación, seguida por servicios de salud y luego por la infraestructura.
*Mejorar los trabajos del sistema de justicia.
*Eliminar las distorsiones causadas en la economía por el delito y las drogas.
*Consolidar la seguridad civil, no como elemento esencial de teoría económica, sino como una barrera práctica para su implementación.
*Un sistema financiero funcional.
"Esa," dijo, "no es una lista exhaustiva, pero da un sentido mucho más completo e integrado al enfoque del desarrollo. Y, por supuesto, debe incluirse una buena política macroeconómica y de apertura comercial."
El Consenso Buenos Aires, emitido en octubre de 2003, fue fuerte en retórica, pero incluyó un número de posiciones en políticas:
*Elaborar una agenda de integración regional abordando las necesidades y los desafíos creados por el proceso de globalización que ha generado modos sin precedentes de concentración económica. Eso involucra buscar mayor autonomía en la toma de decisiones para poder enfrentar movimientos desestabilizadores del capital especulativo y los intereses adversos de bloque más desarrollados.
*Adoptar como principios guías de la integración Sudamericana la búsqueda de intereses comunes y la introducción de un modelo de desarrollo que una el crecimiento, la justicia social y la dignidad de los ciudadanos.
*Adoptar políticas públicas dirigidas al crecimiento sostenido y la equitativa distribución de sus beneficios, adoptando sistemas fiscales e impositivos más justos.
*Aplicar todas las acciones necesarias para reducir las altas tasas existentes de desempleo, creando condiciones favorables para el desarrollo de empresas y la inversión productiva.
*Otorgar absoluta prioridad a la educación, como un instrumento de la inclusión social.
*Construir una sociedad con información, guiada por los objetivos de inclusión social, erradicación del hambre y la pobreza, mejoramiento de la salud y la educación, y el logro del equilibrio económico y el desarrollo social.
*Adoptar políticas de desarrollo regional que tome en cuenta los fuertes desequilibrios y desigualdades regionales existentes.
*Establecer como directrices para la administración de la deuda pública, la creación de empleos y riqueza, protección de los ahorros, reducción de la pobreza, promoción de la educación y la salud, y el mantenimiento de políticas de desarrollo sostenido.
*Fortalecimiento de las instituciones del estado, profesionalización de la administración pública, perfeccionando la eficacia de su rol estratégico.
Aparece Alba
Un par de meses antes que Lula y Kirchner emitieran el Consenso Buenos Aires,
Hugo Chávez , aprovechó la visita que hizo a las oficinas de la Asociación
Latinoamericana de Integración (Aladi), para lanzar una propuesta que en su
opinión podría servir como una alternativa al neoliberalismo, la
globalización, el ALCA y la OCM: la Alternativa Bolivariana para las Américas
(Alba).
"La integración," declaró Chávez , "no es posible bajo el neoliberalismo; el neoliberalismo es desintegración. América del Sur no puede integrarse como está esbozado en ALCA. Firmar el ALCA es como firmar un certificado de muerte; enviaría a nuestros países al Quinto Infierno de Dante." Dijo que proponía "la unidad en el plano político (también en el plano económico, pero no se reduce sólo a eso, además, la [unidad] económica será un proceso más lento) […] Lo que proponemos es una zona libre de analfabetismo, libre de desnutrición infantil, libre de desempleo, libre de personas sin un techo."
Dicho eso, Chávez produjo algunas propuestas concretas en el plano económico:
*Unión de todas las industrias petroleras estatales de la región bajo un paraguas que se llamará Petrosur o Petroamérica; "una especie de Opep Sudamericana."
*Conversión del Fondo Latinoamericano de Reservas (Flar) en un fondo financiero sudamericano, y la creación de un banco sudamericano, el Banco del Sur, a través de la fusión de la Corporación Andina de Fomento (CAF) con el Fondo de la Cuenca del Plata (Fonplata) -ambos como medio de liberar a la región de los dictados del FMI.
*Un debate sudamericano para coordinar el no pago de la deuda externa.
Chávez no encontró interesados de inmediato. La primera adhesión formal a Alba fue la de Cuba, en 2004. Siguió Bolivia en 2006, y Nicaragua el año siguiente. Una definición más formal de los objetivos de Alba tomó algo de tiempo. El acuerdo con Cuba hablaba de cooperación basada en la "solidaridad [y] el intercambio de bienes y servicios que sean más beneficiosos para las necesidades económicas y sociales de ambos países", tomando en cuenta "las asimetrías políticas, sociales, económicas y legales de ambos países" y previendo "la posibilidad de comercio compensado".
En la práctica, la relación consistía principalmente en que Venezuela aseguraba a Cuba el suministro de petróleo en términos preferenciales, y Cuba pagando eso parcialmente con la provisión de servicios en educación y cuidado de la salud. Los dos países también identificaron una serie de áreas donde podrían establecer empresas conjuntas.
El estatal Banco de Comercio Exterior (Bancoex) de Venezuela, definió Alba, a principios de 2005, como una extensión de comercio internacional de los principios bolivarianos prevalecientes en Venezuela.
Destacaba la oposición de Venezuela a "los procesos de liberalización, desregulación y privatización que limitaban la capacidad del estado y del gobierno para diseñar y ejecutar políticas en defensa del derecho de nuestro pueblo de acceder a servicios esenciales de buena calidad y a buenos precios", el principio que "los servicios públicos son para satisfacer las necesidades del pueblo, no para el comercio y ganancia económica [y] por tanto no pueden ser gobernados por el criterio de ganancias sino por el interés social", y el compromiso de corregir las llamadas asimetrías entre los socios de Alba, para lo cual propuso la creación de fondos de compensación de convergencia estructural.
Venezuela presentó algunas de sus iniciativas "petrodiplomáticas" como el esquema Petrocaribe, para proveer combustible bajo términos preferenciales a los países caribeños, la alianza propuesta, Petrosur, de empresas petroleras estatales, y el Gasoducto del Sur (un esquema de gasoductos desde Venezuela a través de Brasil hasta Argentina, con ramales a Paraguay y Uruguay), como parte de las iniciativas Alba, aunque sus socios en ellas, reales o potenciales, no firmaron como miembros de Alba. Pero como veremos, Chávez ha ayudado a montar la escena para que otros se deshagan de elementos del paquete neoliberal.